Иргэний нийгмийн эрх чөлөө ба саарал жагсаалт

Монгол Улс 2019 оны 10-р сард Мөнгө угаах, терроризмыг санхүүжүүлэхтэй тэмцэх олон улсын байгууллага (FATF)-ын хяналтанд буюу ‘саарал жагсаалт’ хэмээн нэрлэгддэг эрсдэл өндөртэй орнуудын эгнээнд орсон билээ. Энэ чиглэлийн өндөр эрсдэлтэй орнуудын тоонд яагаад орсон, яах ёстой тухай “Саарал төр”, “Саарал шүүх”, “Саарал нийгэм” зэрэг цуврал нийтлэл бичиж уншигчиддаа хүргэсэн.

Саарал жагсаалтад орсон явдал олон нийтийн анхаарлыг хууль тогтоогчид болон санхүүгийн байгууллагуудын үйл ажиллагаанд чиглүүлсэн. Тухайн үед монголын төр засгийн түшээд саарал жагсаалтаас гарах амлалт, үүрэг авснаа зөвхөн өөрийн иргэд, олон нийтэд төдийгүй дэлхийн бусад орнуудад зарласан. Өнгөрсөн 11-р сард монголын хууль тогтоогчид саарал жагсаалтад оруулсны хариуцлагыг хүлээлгэж Төв банк болон Санхүүгийн Зохицуулах Хорооны тэргүүнүүдийг халж, орлогчдоор нь сольчихоод байна.

ФАТФ-ийн мөнгө угаах, терроризмыг санхүүжүүлэхийн эсрэг гаргасан зөвлөмж нь олон улсад хүлээн зөвшөөрөгдсөн стандарт болж, санхүүгийн системийг нь буруу зорилгоор ашиглахын эсрэг үр дүнтэй арга хэмжээ авах чухал хэрэгсэл болж иржээ. Улс орны нийгэм, улс төр, эдийн засгийн салбар бүрийг хамарсан мөнгө угаах, терроризмыг санхүүжүүлэхийн эсрэг тусгай 9, нийт 40 зөвлөмж байдаг.

ФАТФ 40 зөвлөмж тус бүрээрээ тухайн орны үйл ажиллагаанд бас үнэлгээ (Нийцсэн – C, Ихэнх нь нийцсэн – LC, Хэсэгчлэн нийцсэн – PC, Огт нийцээгүй – NC зэргээр) дүгнэлт өгдөг. Эдгээрийн дотроос иргэний нийгэм, ашгийн бус салбарт шууд хамааралтай нь 8-р зөвлөмж юм.

Саарал жагсаалтын цаана

Энэхүү стандартын дагуу Монгол Улс 2007, 2017 онд тус тус хоёр удаа үнэлгээ хийлгэсэн. Хоёулангаар нь монголын төр засаг ашгийн бус салбар дахь стандарт буюу 8-р зөвлөмжийг хэрэгжүүлэх тал дээр ‘хэсэгчлэн нийцсэн’ үнэлгээ авчээ. 2017 оны үнэлгээнд эрсдэлтэй ашгийн бус байгууллагуудыг тодорхойлоогүй төдийгүй ашгийн бус байгууллагуудад үүсч болох аюул, эрсдэлд үнэлгээ хийгээгүй гэж дүгнэлт гаргасан. Энэ хүрээнд 

1. эрсдэлтэй ашгийн бус байгууллагуудын ойлголт мэдлэгийг дээшлүүлэх чиглэлд хүрч ажиллаагүй
2. эдгээр байгууллагуудтай хамтран терроризмыг санхүүжүүлэхэд өртөж болох эрсдлийн эсрэг сайн туршлага боловсруулаагүй
3. ашгийн бус байгууллагуудыг гүйлгээ хийхдээ зохицуулалттай санхүүгийн сувгууд ашиглахыг хөхүүлэн дэмжээгүй зэрэг зөрчил дутагдал илэрчээ.

Дараагаар нь монголын төрийн байгууллагууд эдгээр зөрчил, дутагдлын эсрэг арга хэмжээ авч ажиллан, үнэлгээгээ дахин шинэчлүүлэх хүсэлт гаргасан. Улмаар ФАТФ-ийн зүгээс нэмэлт үнэлгээ хийсэн ч уг зөвлөмжийн хэрэгжилтийг ‘хэсэгчлэн нийцсэн’ үнэлгээтэй хэвээр үлдээв. Тэгээд ч саарал жагсаалтад орсон гол шалтгаан нь 8-р зөвлөмжийн үнэлгээтэй төдийлөн хамааралгүй. Өнгөрсөн 5-р сарын 29-нд Сангийн Сайд, Монголбанк, Санхүүгийн зохицуулах хорооны удирдлагууд Монгол Улс саарал жагсаалтаас гарсан талаарх мэдэгдлээс үүнийг харж болно. Уг мэдэгдэлд 

1. санхүүгийн бус бизнесийн байгууллагуудтай холбоотой хяналт
2. мөнгө угаахтай холбоотой гэмт хэргийг мөрдөх үйл ажиллагаа
3. НҮБ-ын санкцтай холбоотой авах арга хэмжээнүүд зэрэг 3 зөрчил, дутагдал үлдээд байсныг хэлсэн.

ФАТФ-ийн үнэлгээний цаана

ФАТФ-ийн зүгээс 8-р зөвлөмжийг хэрэгжүүлэхдээ нийт салбарыг бус зөвхөн эрсдэл өндөртэй байгууллагуудад чиглэж ажиллахыг зөвлөдөг. Гэвч дэлхийн олон оронд Засгийн газар нь тус зөвлөмжийг хэрэгжүүлэхдээ ашгийн бус байгууллагуудын үйл ажиллагаа, иргэний нийгмийн орон зайг хязгаарлах зорилгоор урвуулан ашигласан тохиолдол түгээмэл гарсан байдаг.

Ер нь эдүгээ ТББ үйл ажиллагаагаа явуулах орон зайг дэлхий нийтээр хязгаарлах хандлага бий болоод байна. Олон улсын терроризмын эсрэг хууль журмууд нь, ялангуяа ФАТФ мөрдөхийг шаардах болсон журмууд нь бүр анхнаасаа ардчилсан оролцоог хангаж чадаагүй, маш хурдан хугацаанд гаргасан учраас хүний суурь эрхийг хангах тал дээр учир дутагдалтай гэж судлаач Бен Хэйс (2017) бичжээ. Б.Хэйс ТББ-аар дамжуулж мөнгө угаасан, терроризмыг санхүүжүүлсэн гэдэг нь батлагдсан тохиолдол дэлхий нийтэд маш ховор гэж хэлжээ.

“9-р сарын 11”-ний террорист халдлагаас хойш ашгийн бус байгууллагаар дамжуулж терроризмыг санхүүжүүлж байна гэх хардлага ихэд дэлгэрсэнтэй холбоотой. Улмаар ашгийн бус байгууллагад хамаарах хууль тогтоомжуудаа судлан дүгнээд, энэ төрлийн байгууллагуудыг терроризмыг санхүүжүүлэхэд урвуулан ашиглах эрсдлээс урьдчилан сэргийлэхийг олон улсын байгууллагууд шаардаж эхэлсэн юм. Энэ нь дэлхий даяар иргэний нийгэмд хамаарах хууль тогтоомжуудаа өөрчлөх давалгааг эхлүүлэв. Гэвч олон орны мөнгө угаах, терроризмын эсрэг хууль тогтоомж огт сайжраагүй ажээ.

Харин ФАТФ –ийн зөвлөмжийг биелүүлэх нэрийн дор ТББ-ын хуулиа өөрчилж, иргэний нийгмийнхээ дуу хоолойг хязгаарласан орнуудын тоо нэмэгдсээр байна. Жишээ нь Босни Герцеговина, Хорват, Македони, Унгар, Энэтхэг, Казахстан, Киргизстан, Польш, Серби, Тажихстан (Hayes, 2017) зэрэг орнуудыг энд хэлж байна.

2007 онд анх дэлхийн 158 оронд үнэлгээ хийснээс ердөө таван орны (Бельги, Египет, Итали, Тунис, АНУ) ашгийн бус салбар зөрчил дутагдал илрээгүй буюу “нийцсэн” дүгнэлт авчээ. Төрийн хяналт ба олон улсын инститүтээс ФАТФ-ийн 8-р зөвлөмжтэй холбоотой үнэлгээг 159 орныг хамруулан 2012 онд хийсэн байна. Энэ үнэлгээгээр нийт улс орнуудын 85 хувь нь нийцэлгүй (no compliant), эсвэл хагас нийцэлгүй (partially compliant) гэж гарчээ. Төв Европын олон орон мөнгө угаах, терроризмыг санхүүжүүлэхтэй холбоотой хуулиа өөрчилсөн боловч, үнэлгээ нь мөн л 8-р зөвлөмжтэй нийцэлгүй гэж гарсан нь анхаарал татаж байна.

Их Британи улс болон БНХАУ-ын Хонконг ФАТФ-ийн 2019 онд гаргасан хамгийн сүүлийн үеийн үнэлгээгээр 8-р зөвлөмжид нийцэж байгаа нь тогтоогджээ. Тус хоёр орны үйл ажиллагааны ижил тал нь ашгийн бус салбарын эрсдлийг цогцоор үнэлж, тэдгээрт эрсдэлд суурилсан, нарийвчилсан байдлаар ханддагт оршино. Жишээ нь, Хонконг нь ашгийн бус салбараар дамжуулан терроризмыг санхүүжүүлэх эрсдлийг хүлээн зөвшөөрч, цөөн тооны эрсдэл бүхий байгууллагуудад чиглэсэн үр дүнтэй арга хэмжээ авсан байна. Иргэний нийгэмд бүхэлд нь хөндлөнгөөс оролцох нь захиргааны нэмэлт ачаалал үүсгэж, Засгийн газрын хязгаарлагдмал нөөцөд илүү их дарамт учруулж, улмаар зөвлөмжийг хэрэгжүүлэхэд саад учруулж болзошгүй юм. (ICNL, 2020)

ФАТФ-ийн зөвлөмжийг хэрэгжүүлэхийн тулд ТББ-уудтай холбоотой хууль тогтоомждоо ганц, нэг өөрчлөлт оруулах биш, юуны өмнө энэ салбарыг хамарсан, цогц үнэлгээ хийх хэрэгтэй байна. Энэхүү эрсдэлд суурилсан үнэлгээг иргэний нийгмийн байгууллагуудын оролцоотой хийснээр тэдний эрх чөлөөг хангаж, оновчтой үр дүнд хүрэх боломжтой. Дараа нь мөнгө угаах, терроризмийг санхүүжүүлэх эрсдэл өндөртэй гэж үзсэн байгууллага тус бүртэй уулзаж, хамтран ажиллах шаардлагатай.

2020.06.15