Коронавируст халдварын цар тахлын улмаас хязгаарлалтад өртөж буй нийгмийн цөөнгүй харилцааны нэг бол зорчих хөдөлгөөн юм. Үүссэн нөхцөл байдалтай холбоотой дэлхийн улс орнууд юуны өмнө гадаадын иргэдийг улсын хилээрээ нэвтрэхийг хязгаарлаж, өөрийн улсын иргэдийг хүлээн авах талаар харилцан адилгүй дэглэм тогтоож байна.[1] Үүний дотор Монгол, Морокко зэрэг цөөн улс иргэдийнхээ эх орондоо эргэж ирэх эрхийг хязгаарлажээ. Монгол Улс 2020 оны 1 сарын 31-ний өдөр БНХАУ-тай харилцдаг зарим боомтоор нэвтрэх хөдөлгөөнийг хязгаарлаж, 2 сарын 13-ны өдрөөс өмнөд хилээр нэвтрэх зорчигч тээврийн хөдөлгөөн бүрэн зогссон. Халдварын эхний тохиолдлууд бүртгэгдсэнээр 3 сарын 28-ны өдрөөс эхлэн хилийн бүх боомтоор Монгол Улсын болон гадаад улсын иргэдийн зорчих хөдөлгөөн зогссон. Гадаад харилцааны яамны 2020 оны 8 сарын 24-ний өдрийн мэдээгээр өнгөрсөн хугацаанд гадаадын 53 улсаас Монгол Улсын 18392 иргэнийг татан авсан. Эдгээр хүмүүсийн ихэнх нь тусгай үүргийн нислэгээр, цөөн тооны хүмүүс авто замаар эх орондоо ирж байгаа. Мөн өдрийн байдлаар эх орондоо эргэн ирэх хүсэлтээ илэрхийлсэн Монгол Улсын 12461 иргэн “гадаадад гацсаар” байх ажээ.
Иргэдийнхээ эх орондоо эргэж ирэх эрхийг хязгаарласан Монгол Улсын Засгийн газрын шийдвэрийг Үндсэн хууль зөрчсөн гэж үзэж Оюуны Инноваци ТББ Үндсэн хуулийн цэцэд мэдээлэл гаргасан. Энэхүү нийтлэл нь олон мянган Монголчуудын эрх ашгийг хөндөж, нийгмийг талцуулж буй уг асуудалд олон улсын эрх зүйн үүднээс хариулт өгнө. Үүний хамт хүний эрх, эрх чөлөөг хязгаарлах зарчим, нөхцлүүдийн талаар товч тайлбарлахыг зорилоо. Олон улсын эрх зүй бол өөрийн онол, зарчим, эх сурвалжтай эрх зүйн бие даасан салбар юм. Эрх зүйн энэ дэглэм нэн тэргүүнд улс орнуудын зөвшөөрөлд үндэслэж оршин тогтнодог учраас Засгийн газрын шийдвэрийн олон улсын эрх зүйн үндэслэлийг Монгол Улсын нэгдэн орсон олон улсын гэрээний хүрээнд шүүн тунгаах учиртай. Олон улсын гэрээ бол Монгол Улсын эрх зүйн тогтолцоонд давамгайлах байр суурьтай эрх зүйн эх сурвалж юм. Үндсэн хуулийн 10 дугаар зүйлийн 2 дахь хэсэгт “Монгол Улс олон улсын гэрээгээр хүлээсэн үүргээ шударгаар сахин биелүүлнэ”, 3 дахь хэсэгт “Монгол Улсын олон улсын гэрээ нь соёрхон баталсан буюу нэгдэн орсон тухай хууль хүчин төгөлдөр болмогц дотоодын хууль тогтоомжийн нэгэн адил үйлчилнэ” гэж тус тус заасны зэрэгцээ, одоогоор хүчин төгөлдөр үйлчилж буй 700 орчим хуулийн дийлэнхэд олон улсын гэрээний давуу байдлыг тогтоосон заалт бий.
Эх орондоо эргэж ирэх эрхийг олон улсын эрх зүйд Иргэний болон улс төрийн эрхийн олон улсын пакт (ИУТЭОУП)-аар зохицуулдаг, уг гэрээний заалтын утга агуулгыг тайлбарлах журмыг Олон улсын гэрээний эрх зүйн Венийн конвенц тогтоосон.[2] Юуны өмнө хүний эрхийн олон улсын эрх зүй хувь хүнд хязгааргүй эрх ямба, боломж нөхцөл олгоогүйг сануулах нь зүйтэй. Нэг талаас олонх ба цөөнхийн ашиг сонирхол, нөгөө талаас хувь хүний чөлөөт орон зай болон төрийн засаглах, зохицуулах үүргийн зохист байдлыг тогтоохыг эрмэлздэг учраас төр, хувь хүний оршихуй ба үйлдэхүйн тэнцвэртэй байдлыг хангах нь хүний эрхийн эрх зүйн “алтан дүрэм” юм. Тийм учраас, ямар ч үед хязгаарлах боломжгүй хүний эрх, эрх чөлөөг баталгаажуулахын зэрэгцээ төрөөс хүний эрх, эрх чөлөөг хязгаарлах хууль зүйн өргөн боломжийг тогтоосон.
Олон улсын эрх зүйд хүний эрх, эрх чөлөөг хязгаарлах хоёр үндсэн нөхцөл бий. Эхнийх нь хүний эрхийн гэрээнд заасан хязгаарлах нөхцлүүд (limitation), удаах нь олон улсын гэрээний үүргээс ухрах эрх (derogation) юм. Эдгээр нөхцлүүдийн ялгааг тайлбарлах нь өгүүлж буй асуудлыг ойлгоход чухал. Олон улсын хүний эрхийн гэрээний зүйлд, мөн гэрээний зүйлийн тухайлсан нэг заалтад тухайн эрх, эрх чөлөөг хязгаарлах нөхцлийг хуульчилсан байдаг. Тухайлбал, Иргэний болон улс төрийн эрхийн олон улсын пакт (ИУТЭОУП)-ын “хэний ч амь насыг дур мэдэн бусниулж болохгүй” (6 дугаар зүйл), “хэнийг ч дур мэдэн баривчлах буюу цагдан хорьж болохгүй” (9 дүгээр зүйл) зэрэг заалтуудын дур мэдэн (arbitrary), үндэслэлгүйгээр (unreasonable) гэсэн нөхцлүүд хүний тухайн эрх, эрх чөлөөг хязгаарлах боломжийг илэрхийлдэг. Үүний зэрэгцээ тус Пактын 12 (чөлөөтэй зорчих эрх чөлөө), 14 (хэргээ шударгаар шүүлгэх эрх), 18 (шүтэх, эс шүтэх эрх чөлөө), 19 (үзэл бодлоо илэрхийлэх эрх чөлөө), 21 (тайван жагсаал цуглаан хийх эрх чөлөө), 22 (эвлэлдэн нэгдэх эрх чөлөө) дугаар зүйлүүдэд хүний эрх, эрх чөлөөг хязгаарлаж болох нөхцөл, хэр хэмжээ, арга замыг тогтоосон. “Үндэсний аюулгүй байдал”, “нийтийн дэг журам”, “нийтийн ёс суртахуун”, “нийтийн эрүүл мэнд”, “бусдын эрх, эрх чөлөө”-г хамгаалах үүднээс “ардчилсан нийгэмд зохистой” хэмжээгээр, зөвхөн “хууль гаргаж” хүний эрх, эрх чөлөөг хязгаарлах тухай нөхцлүүд ихэвчлэн тавигддаг. Эдгээр нэр томьёонууд тус бүрдээ хууль зүйн тодорхой утга илэрхийлэх бөгөөд зарим тохиолдолд ижил нэр томьёо гэрээний өөр зүйлүүдэд харилцан адилгүй утга санаа илэрхийлэх нь бий.
“Улс үндэстний амьдралд аюул занал тулгарсан” үед гэрээгээр хүлээсэн зарим (онцлов) үүргээсээ түр хугацаагаар ухрах (derogation) нөхцлийг ИУТЭОУП-ын 4 дүгээр зүйлээр зохицуулсан. Гэрээнд заасан хязгаарлах нөхцлүүд байнгын шинжтэй бол ухрах эрхийн хүрээнд хэрэгжүүлж буй хязгаарлалтууд түр зуурын шинжтэй. ИУТЭОУП-ын энэ зүйлд зааснаар гэрээний үүргээс ухрах эрх үүсэхэд гурван болзол хангагдах ёстой. Нэгдүгээрт, улс үндэстний амьдралд аюул занал тулгарсан байх; хоёрдугаарт, онц байдал тогтоож, олон нийтэд зарласан байх; гуравдугаарт, хариуцлагаас чөлөөлөгдөх гэрээний заалт, чөлөөлөгдөх шалтгаан, хугацааны талаар НҮБ-ын Ерөнхий нарийн бичгийн даргад мэдэгдэх нөхцлүүд бий. Орон нутгийн шинжтэй бослого хөдөлгөөн, байгалийн гамшиг, халдварт өвчин зэргээр далимдуулан дарангуй дэглэм төрдөг түүхийн сургамж бий учраас эрсдэлтэй нөхцөл байдал бүрийг “улс үндэсний амьдралд аюул занал тулгарсан” гэж үзэхгүй. Гэхдээ коронавируст халдварын цар тахлын нөхцөл байдлыг ийнхүү үзэж болохыг НҮБ-ын Хүний эрхийн зөвлөл, Хүний эрхийн дээд комиссарын газар илэрхийлж, ийм арга хэмжээ авах аргачлал, журмыг гаргажээ.[3] Товчхондоо, хүний эрхийн гэрээний үүргээс ухрахыг тухайн улсад бий болсон халдвар, өвчлөлийн нөхцөл гарцаагүй шаардаж байгаа тохиолдолд урьдчилан тогтоосон хугацаа, хүрээнд хүний эрхийн гэрээний үүргээс ухрах, ийнхүү авах арга хэмжээ нь хүний эрх, эрх чөлөөнд хамгийн бага хязгаарлалт тогтоосон байх ёстойг эдгээр байгууллагууд сануулжээ.
Коронавируст халдварын цар тахалтай холбоотойгоор Монгол Улс онц байдал зарлаагүй, дээр өгүүлсэн процессын арга хэмжээ авагдаагүй учраас иргэдийнхээ эх орондоо эргэж ирэх эрхийг хязгаарласан шийдвэр нь гэрээний үүргээс ухрах эрхийн хүрээнд хамаарахгүй. Харин ИУТЭОУП-ын 12 дугаар зүйлд заасан хязгаарлалтууд Монгол Улсын Засгийн газарт ийм эрх, боломж олгох эсэхийг нягталвал зохино. Олон улсын эрх зүйд томьёолсноор “чөлөөтэй зорчих эрх чөлөө” гэсэн ойлголт (1) улсынхаа дотоодод зорчих эрх; (2) оршин суугаа газраа чөлөөтэй сонгох эрх; (3) аливаа улс орныг бүр болон бүрмөсөн орхин явах эрх; (4) эх орондоо ирэх эрх гэсэн элементүүдээс бүрддэг. Эдгээр нөхцлүүдээс уг эрх чөлөөний гадаад тал болох эх орноо орхин явах хийгээд эргэн ирэх үйлдлүүд нь харилцан нэгнээ биежүүлэх боловч хүний өөр хэрэгцээнд үндэслэдэг. Гадаадад түр хугацаагаар зорчих, цагаачлах, дүрвэх зэрэг харьцангуй гадны шалтгаанаар хүн эх орноо орхин явдаг бол эргэн ирэх нь “өөрийн орон зайдаа”, “уг үндэстээ”, “гэртээ” ирэх онцгой өөриймсөг хэрэгцээ юм.
Энэ үзэл баримтлалыг тусгаж, ИУТЭОУП-ын 12 дугаар зүйлд чөлөөтэй зорчих эрх чөлөөг дараах байдлаар томьёолжээ.
- Аль нэг улсын нутаг дэвсгэрт хууль ёсоор байгаа аливаа хүн тухайн нутаг дэвсгэрийн дотор чөлөөтэй шилжин явах, оршин суух газраа чөлөөтэй сонгох эрхтэй.
- Хүн бүр аливаа улсыг, түүний дотор эх орноо орхин явах эрхтэй.
- Хуульд заасан бөгөөд үндэсний аюулгүй байдал, нийгмийн хэв журам, эрүүл мэнд, ёс суртахуун буюу бусдын эрх, эрх чөлөө болон энэхүү Пактаар хүлээн зөвшөөрсөн бусад эрхийг хамгаалахад шаардлагатай хязгаарлалтаас бусдаар дээр дурдсан эрхийг хязгаарлаж болохгүй.
- Хэний ч эх орондоо ирэх эрхийг дур мэдэн хасч болохгүй.
Пактын энэ зүйлд дээр тайлбарласан гэрээний зүйл болон заалтад тусгагддаг хоёр төрлийн хязгаарлах нөхцлийн аль аль нь бий. Тухайлбал, гэрээний зүйлийн 3 дахь хэсэгт үндэсний аюулгүй байдал, нийгмийн хэв журам, эрүүл мэнд, ёс суртахуун, бусдын эрх, эрх чөлөөг хамгаалах зорилгоор чөлөөтэй зорчих эрх чөлөөнд хязгаарлалт тогтоож болохыг заажээ. Гэвч бичвэрээс эдгээр хязгаарлалтууд “улсынхаа нутаг дэвсгэрт чөлөөтэй зорчих”, “оршин суух газраа чөлөөтэй сонгох”, “эх орноо орхин явах” эрхүүдэд хамаарах боловч 4 дэх хэсгийн “эх орондоо эргэн ирэх” эрхэд үл хамаарах нь уншигдана. Ийнхүү тайлбарлах журмыг Олон улсын гэрээний эрх зүйн Венийн конвенцийн 31 дүгээр зүйлийн 1 дэх хэсэгт заасан.
Цаашилбал, ИУТЭОУП-ын 12 дугаар зүйлийн 4 хэсгийн “хэний ч эх орондоо ирэх эрхийг дур мэдэх хасч болохгүй” (“no one shall be arbitrarily deprived of the right to enter his own country”) гэсэн заалт өөртөө мөн хязгаарлалт агуулсан. Өөрөөр хэлбэл, эх орондоо эргэн ирэх эрхийг “дур зоргын биш” байдлаар хязгаарлаж болох нь гэрээний заалтаас уншигдана. Хүний эрхийн олон улсын гэрээний албан ёсны тайлбарыг тухайн гэрээний хэрэгжилтийг хянах, гэрээний дагуу гаргасан гомдлыг шийдвэрлэх чиг үүрэг бүхий НҮБ-ын хороонууд гаргадаг. Энэ зүйлийн “дур мэдсэн байх” (arbitrarily) гэсэн шаардлагын агуулгыг Хүний эрхийн хорооноос мөн зүйлийг тайлбарласан 27 дугаар ерөнхий тайлбараас тогтоох ёстой.[4] Хороо эх орондоо эргэж ирэх эрхийн агуулгыг тодорхойлохдоо ямар хязгаарлалтыг “дур зоргын” гэж үзэхийг нэрлээгүй боловч “эх орондоо эргэн ирэх эрхийг хязгаарлах тохиолдол байж болдог юм гэхэд ийм нөхцөл нэн ховор юм” гэж тэмдэглэжээ.[5]
Хүний эрхийн хорооны ерөнхий тайлбарт “дур зоргын (бус) байх” шаардлагын агуулга хангалттай тодорхой биш байгаа тул Олон улсын гэрээний эрх зүйн Венийн конвенцийн 32 дугаар зүйлд зааснаар уг гэрээг хэлэлцэх үеийн тэмдэглэлээс (travaux préparatoires) хууль зүйн энэ шаардлагыг гэрээлэгч талуудын ямар санаа, зорилгоор хэрэглэсэн болохыг тогтоох хэрэгтэй. ИУТЭОУП-ыг хэлэлцсэн тэмдэглэлд энэ заалтын “дур зоргын (бус) байх” нөхцлийг зөвхөн хуулийн дагуу оногдуулсан цөлөх ялыг зөвшөөрөх зорилгоор оруулсан болох нь тусгагджээ.[6] Хүний эрхийн гэрээний зорилго нь хүний эрх, эрх чөлөөг хориглох биш, баталгаажуулах явдал юм. Тэгэхлээр гэрээний зүйл, заалтад тусгагдсан хүний эрх, эрх чөлөөг хязгаарлах нөхцлүүд нь тухайн эрх, эрх чөлөөг үгүйсгэх биш, хэрэгжүүлэх хүрээ, хязгаарыг нь зохицуулах үүрэгтэй. Онолын энэ байр суурийн үүднээс, Олон улсын гэрээний эрх зүйн Венийн конвенцийн 31 дүгээр зүйлийн 4 дэх хэсгийн заалтыг баримтлан ИУТЭОУП-ын 12 дугаар зүйлийн 4 хэсгийн заалт дахь “дур зоргын (бус) байх” шаардлагыг гэрээлэгч талуудын хэрэглэсэн утга агуулгаар тайлбарлавал зохино. Өөрөөр хэлбэл, Монгол Улсын хилийн дотор талд коронавирусын халдвар тархахаас сэргийлэх үүднээс иргэдийнхээ эх орондоо эргэж ирэх эрхийг хязгаарласан нь олон улсын эрх зүйд үл нийцэх, “дур зоргын” (arbitrarily) шинжтэй шийдвэр байна.
Ер нь коронавируст халдварын цар тахал, вирусээс дутуугүй үүссэн нөхцөл байдалд улс орнууд юуг золиосолж, юуг хамгаалахыг зорьж байгаа хийгээд сонгосон стратегиа хэрхэн хэрэгжүүлж байгаа нь тухайн улсын чухалчлах асуудал, эрхэмлэх үнэт зүйл, инстүүцийн чадавх, удирдагчдын шинж байдал, нийгмийн сэтгэлзүйн давамгайлах хандлага зэрэг засаглал, нийгэм, соёлын олон чухал динамикийг харуулах ажээ. Монгол Улсын тухайд эдийн засаг, төсөв санхүү, ажлын байр, иргэдийн сурч боловсрох боломж, аюулгүй байдал, амьжиргааны чухал асуудлуудыг хойш нь тавьж, улсын дотоодод халдвар тархахаас сэргийлэхэд тэргүүлэх ач холбогдол өгч ирлээ. Юуг хамгаалж, юуг алдсаныг, авч буй алхмууд хэр ухаалаг болохыг хэлэхэд эрт ч чамгүй өндөр нийгэм, эдийн засгийн өртгөөр эрүүл мэндийн эрсдлээс сэргийлж байна. Төлөх үнэ өртгөө үл харгалзан ганц ялалтанд улайрах хэнбугай ч Пирикийн ялалтын (Pyrrhic victory) сургамжийг санууштай. МЭӨ 279 онд Эпирусын Пирик Ромын эсрэг тулаанд ялсан боловч бүх цэргээ алдаж, улмаар улс үндэстнээ сүйрүүлсэн нь харалган зорилго, алсдаа том хохиролд хүргэх ялалтыг илэрхийлдэг хэлц үг болжээ.
Ne ego iterum eodum modo uicero, sine ullo milite Epirum reuetar!
2020.08.27
Олон улсын эрх зүйч (PhD), Австралийн Үндэсний Их Сургуулийн зочин судлаач Г.Нарантуяа
——
[1] Ихэнх улс иргэдийнхээ эх орондоо эргэн ирэх эрхэд хязгаарлалт тогтоогоогүй. Либерал ардчилсан дэглэмтэй улсуудаас Канад улс эргэн ирж буй иргэдээ онгоцонд суухын өмнө COVID-19 халдварын шинжилгээ хийлгэсэн байх шаардлага тавьж, халдвар илэрсэн тохиолдолд тусгай үүргийн нислэгт хамруулж байгаа нь Үндсэн хуулиа шүүмжлэлд өртөж байна. 3 сарын 13-нд Морокко улс олон улсын ирэх, гарах бүх хөдөлгөөнийг хязгаарлаж, гадаад улсад гацсан 18000 орчим иргэдээ хүлээн авахгүй, харин байгаа газар орондоо үргэлжлүүлэн оршин суухад нь дэмжлэг үзүүлэхээ зарласан.
[2] Монгол Улс 1974 онд Иргэний болон улс төрийн эрхийн олон улсын пактад, 1988 онд Олон улсын гэрээний эрх зүйн Венийн конвенцид тус тус нэгдэн орсон. Эдгээр гэрээнүүд Төрийн мэдээлэл сэтгүүлд нийтлэгдсэн.
[3] Баримт бичгийг Англи дараах линкээс үзнэ үү: https://www.ohchr.org/Documents/Events/EmergencyMeasures_COVID19.pdf
[4] Баримт бичгийг Англи дараах линкээс үзнэ үү: https://www.refworld.org/pdfid/45139c394.pdf.
[5] Иргэний улс, төрийн эрх пактын 12 дугаар зүйлийн талаар НҮБ-ын Хүний эрхийн хорооны 27 дугаар ерөнхий зөвлөмж, UNHRCOR, 1999, 67th Sess, UN Doc CCPR/C/21/Rev1/Add9(1999), 19 дэх хэсэгт (“there are few, if any, circumstances in which deprivation of the right to enter one’s own country could be reasonable”). Баримт бичгийг бүрэн эхээр нь дээрх линкээс үзнэ үү.
[6] Marc J Bossuyt, Guide to the Travaux Préparatoires of the International Covenant on Civil and Political Rights (Martinus Nijhoff Publishers, 1987) 260-63 дугаар тал; Manfred Nowak, UN Covenant on Civil and Political Rights: Commentary (NP Engel, 1993) 219 дүгээр талаас дэлгэрүүлж үзнэ үү.